Una visión integradora y un recorrido por la historia de forma esquemática

            En uno de los primeros comentarios escribía que el hilo conductor que guiaría esta aproximación al mundo de las Vías Pecuarias sería el enfoque integral, trataría de seguir una perspectiva holística, entendiendo por tal, las Vías Pecuarias en un íntegro y complejo entramado territorial, histórico y legal que hoy llamamos España.

            Sin caer en determinismos que a veces algún tipo de Geografía anima a postular, si se puede asegurar que los condicionamientos geográficos han ayudado históricamente en la formación de la malla viaria que llamamos Vías Pecuarias y que durante siglos han sido el soporte y conducto de vida, sobre todo de tránsito animal, dando lugar a lo que más tarde hemos conocido como actividad trashumante.

            Si para algunos ecologistas y naturalistas contemporáneos el sentir trashumante lo inauguran como comportamiento natural las manadas de animales prehistóricos a partir de los cambios climáticos producidos en la transición Pleistoceno – Holoceno, como hipótesis de partida cuando menos resulta interesante, sin embargo hay coincidencia y evidencia a la hora de señalar a la institución de la Mesta como pionera y gran organización encargada de velar entre otras cuestiones por la entonces llamada “Cabaña Real”, quizás el hecho económico más relevante para la Corona Española en los siglos XV y XVI, época en que la ganadería lanar gozaba de gran proteccionismo.

            Si el siglo XIII contempló el nacimiento del Honrado Concejo de la Mesta (Alfonso X “El Sabio” 1273) ha sido en el siglo XIX con la desaparición del llamado “Antiguo Régimen”, el período que asistió a la caída y sustitución por otra organización, la Asociación General de Ganaderos, que si bien trató en algunos momentos de mantener los privilegios que disfrutaban los mesteños, al final no pueden y el deterioro para todo el sistema mesteño se hace evidente.

            Son los vientos liberales y el empuje de la agricultura quienes entre otras cuestiones, arrinconan los antiguos usos y costumbres mesteñas, así Olavide y Jovellanos representativa muestra de los ilustrados españoles, “coinciden en el diagnóstico pero difieren en la forma de llevarlo a cabo, incluso Olavide dice que la protección legislativa deparada hasta entonces a la ganadería había destruido la labranza sin favorecer siquiera la cría ganadera”.

            Las fechas son contundentes, en el bienio 1835-37 se promulgan las conocidas leyes de Mendizábal sobre la desamortización, en 1836 desaparece la Mesta.

            A finales del siglo XIX y principio del XX el Sindicato de Policía Rural es potente y presiona hasta el punto que la Asociación General de Ganaderos del Reino se ve impotente en diferentes casos, sobre todo cuando se trataba de hacer respetar la red viaria que había servido al tránsito ganadero durante siglos.

            Hay que resaltar que al hecho geográfico le acompaña el devenir histórico de cada época, constituyendo al final un corolario de hechos concatenados también social y económicamente.

            Si por algo se han caracterizado las Vías Pecuarias en el último siglo y medio ha sido por asistir receptivamente al desarrollo de un marco legal propio, que por otra parte cuando de caminos rurales se trata, es toda una suerte o peculiaridad.

            En este sentido hay que remarcar la Real Orden de 3 de febrero de 1871 que dispuso “la formación de un mapa pecuario en el que se deslinden de una manera concreta y exacta los caminos pastoriles, con las servidumbres que correspondan”.

-          “El Gobierno, oído el dictamen de la AGG, podrá suprimir los caminos que considere innecesarios, utilizando o vendiendo sus terrenos, y abrir los nuevos que crea indispensables para la ganadería”.

-          No se llevó a cabo pero la importancia radica en que la innecesariedad de las Vías Pecuarias será el fundamento de la futura legislación desamortizadora.

            El Reglamento de 1877 en su art. 8 dice: “Las servidumbres pecuarias necesarias para la conservación de la Cabaña española y el tráfico de reses son: cañadas, cordeles, veredas, coladas, abrevaderos, descansaderos y pasos. Son cañadas las vías pastoriles que cruzan varias provincias; su anchura es de 75 metros (90 varas). Son cordeles las vías pastoriles que afluyen a las cañadas o ponen en comunicación dos provincias limítrofes; su anchura es de 37,5 metros (45 varas). Son veredas las vías pastoriles que ponen en comunicación varias comarcas de una misma provincia; su anchura es indeterminada, pero generalmente no pasa de 20,83 metros (25 varas), son coladas las vías pastoriles que median entre varias fincas  de un término; su anchura, así como la extensión de los abrevaderos, es indeterminada. Los pasos son las servidumbres que tienen algunas fincas para que por ellas, levantados los frutos, puedan cruzar los ganados”.

            Luego vendría el Código Civil en 1889 y sólo tres años más tarde un Real Decreto de 1892 que incorpora el concepto de demanialidad arrinconando así un poco ese tradicional carácter de servidumbres que tradicionalmente habían tenido las Vías Pecuarias.

            El Real Decreto de 1924, otro de 1931, otro de 1944, la Ley de 1974 y finalmente la vigente Ley 3/1995 que descansa en lo que las CCAA quieran realmente hacer.

            Hoy existe un marco legal supranacional en materia medioambiental, el de la UE que afecta sobre todo a las políticas Agrarias y Rurales, de allí proceden un conjunto de directrices que son sensibles y conservacionistas  en lo que a entornos específicos se refieren.

Fuentes de Información señaladas en los comentarios que hacen alusión al Marco Histórico, Geográfico y Legal de las Vías Pecuarias por orden de aparición.

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En este comentario trataré algunos aspectos relativos a "El Deslinde y el Registro de la Propiedad, la Desafectación, la Modificación del Trazado, Actuaciones en Terrenos de Vías Pecuarias y el Procedimiento Sancionador".

La Ley 3/1995, de 23 de marzo, articula una serie de instrumentos eficaces para la protección de las Vías Pecuarias como son:

-          La utilización del Registro de la propiedad como medio garantizador de la pervivencia de las mismas.

-          El nuevo régimen de desafectación.

-          La modificación del trazado.

        -          El procedimiento sancionador.

-     El Deslinde y el Registro de la Propiedad.

            Según las directrices marcadas por la Ley 22/1988 de 28 de julio, de Costas, señala en su art. 8.3. que “el deslinde aprobado declara la posesión y la titularidad demanial a favor de la Comunidad Autónoma, dando lugar al amojonamiento y sin que las inscripciones del Registro de la propiedad puedan prevalecer frente a la naturaleza demanial de los bienes deslindados”.

            El punto 41., determina que la Resolución aprobatoria del deslinde será título suficiente para rectificar en la forma y condiciones que se determinen reglamentariamente, las situaciones jurídicas registrales contradictorias con el deslinde.

Asimismo, señala que cuando los interesados en un expediente de deslinde aporten títulos inscritos en el Registro de la Propiedad, el órgano que trámite dicho expediente lo pondrá en conocimiento del Registrador a fin de que por éste se practique la anotación marginal preventiva de esta circunstancia.  En su punto 6. se determina un plazo de prescripción de 5 años para las acciones civiles sobre derechos relativos a terrenos incluidos en el dominio público deslindado.

Utilizar el Registro de la Propiedad como medio de protección de los bienes demaniales, puede suponer un importante freno a las intrusiones de terrenos de Vías Pecuarias, que tradicionalmente ha buscado su legalización a través de la inscripción registral, utilizando el camino de la inmatriculación de los procedimientos recogidos en los artículos 205 y 206 de la Ley Hipotecaria.

Estas fincas son, en ocasiones, transmitidas por negocios onerosos, complicándose la situación de las Vías Pecuarias al entrar en juego terceros de buena fe, cuyos derechos pudieran estar amparados por el art. 34 de la Ley Hipotecaria, lo que supone grandes dificultades para la Administración al intentar recuperar estos bienes usurpados.

- La desafectación.

La nueva Ley abandona los conceptos de “declaración de innecesariedad y de terrenos sobrantes”, para acoger la fórmula constitucional del art. 132, tal y como ha hecho el resto de la legislación sectorial en materia de bienes demaniales. Así el art. 5.e establece entre las competencias de las Comunidades Autónomas, la desafectación, señalando en su art. 10 que “las Comunidades Autónomas en el ejercicio de las facultades conferidas por el art. 5. apartado e), podrá desafectar del dominio público los terrenos de Vías Pecuarias que no sean adecuadas para el tránsito de ganado, ni sean susceptibles de los usos compatibles y complementarios a que se refiere el Título II de esta Ley”. Así, el límite de desafectación estará no sólo en que sean aptas para su uso tradicional (tránsito ganadero), sino también para sus usos compatibles y complementarios, integrando éstos el contenido esencial de la demanialidad de las Vías Pecuarias[1].

- La Modificación del trazado. Actuaciones en terrenos de Vías Pecuarias.  

            Siguiendo el espíritu conservacionista y de protección, la Ley actual trata de recoger los supuestos en los que por diversas actuaciones se verían afectadas las Vías Pecuarias, diferenciando tres:

            1.- Modificaciones por causas de interés público y de forma excepcional de interés particular. Exigen la previa desafectación de las Vías Pecuarias (art. 11).

            2.- Modificaciones como consecuencia de una nueva ordenación territorial. (art. 12).

            3.- Modificaciones por trazados de obras públicas sobre terrenos de Vías Pecuarias. (art. 13).

            Para Jiménez de la Fuente, B. Parece establecerse un régimen diferenciado entre las modificaciones por causa de interés público y privado, y las que se deban a una nueva ordenación territorial o a la realización de obras públicas. En estos dos últimos supuestos parece que no es preciso la previa desafectación.

            Por otra parte La Modificación de trazado, que sustituye además la figura análoga de la Ley 22/1974, la permuta, puede ser el instrumento que permita armonizar la pervivencia de esta importante red de caminos, con el crecimiento de las ciudades y con la dotación de las necesarias infraestructuras a los núcleos de población. Todo ello sin caer en los desmanes de la Legislación derogada, que convirtió a las Vías Pecuarias en los soportes naturales de carreteras, autopistas, líneas eléctricas, conducciones de gas, vertederos, etc.., sin olvidar la situación que ha provocado la elaboración y ejecución del planeamiento urbanístico a espaldas de estos bienes demaniales que en el mejor de los casos los ha convertido en el sistema viario del municipio.

            Estas actuaciones han sido una constante lacra, la exigencia del mantenimiento de la integridad superficial puede impedir que de hecho se utilice este instrumento.

            No somos pocos los que creemos que esto puede abocar a una sistemática desafectación cada vez que nos encontremos ante Vías Pecuarias intrusadas y deterioradas, con ello se daría entrada a criterios desamortizadores, volviendo a la situación de la antigua Ley, más aún si se sigue contando con los escasos recursos de los que disponen las Vías Pecuarias.

- El Procedimiento Sancionador.

            En el Título IV de la Ley 3/1995 se establece el Régimen Sancionador y declara la potestad sancionadora a las Comunidades Autónomas configurando un conjunto completo de sanciones.

Las novedades que aporta, al margen de las ya mencionadas en comentarios anteriores, en cuanto a la tipología, introducen las coladas como denominación con carácter consuetudinario, con anchura variable y se reconoce la posibilidad de que existan Vías Pecuarias con anchuras superiores a las legales, en cuyo caso se conservará su anchura superior en aquellas que la tengan reconocida o se les reconozcan de acuerdo con los antecedentes obrantes en el acto de clasificación.

            Se regulan ciertos instrumentos útiles para la conservación, mantenimiento y gestión de las Vías Pecuarias, y así:

- Se prevé la creación de un fondo documental que sirva de base para las clasificaciones.

- Se declara una categoría especial de Vías Pecuarias: las vías de interés natural y cultural, dotándolas de especial protección, así como aquellas vías que discurran por espacios protegidos o por ámbitos territoriales ordenados por planes de ordenación de los recursos naturales, en aplicación de la Ley 4/1989, de 27 de marzo, de conservación de espacios naturales, y de la flora y fauna silvestre. El grado de protección en este supuesto será el del espacio protegido o el de los planes de ordenación de los recursos naturales.

- Se prevé la creación del Plan de Uso y Gestión de las Vías Pecuarias, concebido como un instrumento básico de planificación de las Vías Pecuarias de la Comunidad De Madrid.

- Se prevé, así mismo, la creación del Patronato de la Red de Vías Pecuarias de la Comunidad de Madrid, en el que intervendrán, además de la Administración, la Federación Madrileña de Municipios, la Cámara Agraria de la Comunidad de Madrid, las Organizaciones Profesionales Agrarias, y organizaciones y colectivos que tengan como finalidad la defensa de la naturaleza.

-Se articula un inventario de Vías Pecuarias que sirva de base para la configuración del Plan de Uso y Gestión.

- Es de especial trascendencia la disposición transitoria primera, que trae al dominio público terrenos que, habiendo sido declarados sobrantes e innecesarios por la legislación anterior, no hayan sido todavía enajenados: “las Vías Pecuarias y los terrenos de la misma que con arreglo a la Ley 22/1974, de 27 de junio, de Vías Pecuarias, y su reglamento aprobado por decreto 2876/1978, de 3 de noviembre, hubieran sido declaradas sobrantes o innecesarias, pero no se hubiesen llegado a enajenar, conservarán su carácter demanial”.

Finalmente señalar que la ley prevé que en el plazo de un año se aprobaría el reglamento de ejecución de la misma, pero de momento esto no se ha cumplido, lo que dificulta la consecución de ciertas actuaciones, al carecer de procedimientos específicos y tener que acudir al procedimiento administrativo común[1].

[1] Jiménez de la Fuente, B. Actuaciones en el suelo no urbanizable en la Comunidad de Madrid: Marco Jurídico. Curso “Técnicos en Ordenación Rural, Jardinería y Paisajismo” EUIT Agrícola, Universidad Politécnica de  Madrid. 2003