• El ejercicio de los derechos políticos constituye una condición necesaria para la integración social plena, aunque, desde luego, no sea condición suficiente

La inmigración se ha erigido en muy pocos años en el fenómeno con mayor potencial de cambio social de todos cuantos se registran actualmente en España. Ningún otro admite parangón en este sentido. La inmigración afecta a los más variados y cruciales aspectos de la vida en sociedad, entre los que podrían destacarse, además de la estructura demográfica y las relaciones laborales, los códigos culturales y la vida política de pueblos y ciudades.

Una forma sencilla, pero ajustada a la realidad, para describir estas profundas mutaciones es señalar que España ha dejado de ser un país de emigración y se ha convertido en un país de inmigración. Si se cotejan los datos actuales con los de hace tres décadas los resultados son espectaculares: en España apenas había inmigrantes (menos de medio millón) y casi tres millones de españoles eran emigrantes. Igualmente sorprendente resulta la comparación con los datos de hace tan sólo diez años: mientras que en 1998 los extranjeros residentes apenas suponían el 2% de la población total, en 2008 representan el 11,3%, un índice que coloca a España en este terreno a la cabeza de los países europeos.

La estructura jurídico-política del país se ha adaptado, sin embargo, muy lentamente a estos acelerados cambios. Y en una sociedad de inmigración, como la que se ha ido configurando en España, resulta prioritario favorecer los mecanismos normativos y los recursos institucionales necesarios para lograr una sociedad integrada, en la que quepa y se sientan a gusto tanto los nacionales como los recién llegados. En este sentido, la Constitución vigente, que se redactó cuando en España apenas residían inmigrantes, no afrontó esta cuestión con profundidad, pues tenía como centro de atención en esta materia a nuestros emigrantes y buscaba mejorar su situación en los países en los que se habían instalado.

Con todo, la Constitución de 1978 ya contempla el derecho de sufragio de los extranjeros residentes, aunque el modo concreto como se resuelve esta cuestión puede conllevar efectos pocos democráticos. Principalmente porque condiciona –sin duda, con la mejor de las intenciones – el acceso de los inmigrantes a la participación electoral a la reciprocidad internacional (art. 13.2 de la CE), esto es, a que sus respectivos países de origen concedan el mismo trato a los españoles. Para empezar, la exigencia de reciprocidad presupone una simetría que no se da en la práctica: que los inmigrantes procedan de los mismos países en donde está instalada la inmigración española. Pero además soslaya otra relevante cuestión: ¿cómo se van a firmar convenios de reciprocidad con países que no celebran elecciones? Este requisito es de imposible cumplimiento material para los inmigrantes procedentes de países no democráticos y ello no puede constituir un motivo para excluir a tales personas. La política migratoria no ha de estar condicionada por la práctica de los países de origen, sino que debe responder a las exigencias inherentes del sistema político del país de acogida.

La presencia continuada de residentes legales sin derecho al voto representa un torpedo contra la línea de flotación de la democracia o, si se prefiere usar un lenguaje menos belicoso, una distorsión intolerable del ideario democrático y de su presupuesto básico, a saber: que el conjunto de personas afectadas por las decisiones públicas coincida con el de personas que participan en su elaboración. Ello implica que las personas sometidas de manera continuada a una determinada legislación deben participar también en su elaboración eligiendo a sus representantes.

¿Cómo cabe negar derechos a quienes por otro lado se les exige el cumplimiento de obligaciones como, por ejemplo, las de índole fiscal? El reconocimiento de los derechos de participación a los inmigrantes responde también a la conocida lógica política que esgrimieron los fundadores de la primera democracia moderna: no taxation without representation. La extensión de derechos a los extranjeros residentes es la contrapartida lógica de la aportación social y económica que realizan a los pueblos y ciudades que los acoge y en donde pagan sus tasas e impuestos. Si se quiere su integración, los inmigrantes no pueden ser tan sólo sujetos pasivos y destinatarios de servicios, sino también sujetos activos. Sólo llegarán a sentirse implicados en la vida municipal si se les permite participar, primero con su voto, pero también con la posibilidad de acceder al desempeño de cargos públicos.

La utilización de los derechos políticos como mecanismo de cohesión social constituye, a pesar de lo señalado, una cuestión abierta a debate. La tesis de que extender su reconocimiento equivale a integrar no siempre está convalidada por la práctica social, por más que sea recomendable normativamente. No es una panacea ni un instrumento milagroso, pero también es cierto que mantener a los inmigrantes apartados de vida política del país en nada favorece su integración social. El ejercicio de los derechos políticos constituye una condición necesaria para la integración social plena, aunque, desde luego, no sea condición suficiente.

En todo caso, la implementación de políticas de inclusión cívica dirigidas a extender los derechos políticos a los residentes extranjeros establecidos legalmente tiene una indudable ventaja en aras de su integración social y política: impide el establecimiento de nítidas líneas de segregación y la consolidación de una categoría o clase social de residentes no ciudadanos. Previene del riesgo no remoto en las sociedades de inmigración de que se creen fracturas que deriven en la marginación de grupos sociales enteros.

Al impidir a los inmigrantes que voten no sólo se les excluye del ejercicio de unos derechos básicos en cualquier democracia, sino que además se les expone a la vulneración de sus derechos civiles y sociales. Al no tener derecho de voto se les impide que ejerzan sanciones políticas en el mercado electoral y, en consecuencia, los partidos políticos no han de contar con ellos a la hora de formular  promesas electorales. Y si los partidos tuvieran que captar sus votos, con toda probabilidad cambiaría el tono de sus discursos y el alcance de algunas de sus promesas.

La Constitución de 1978 es reformable y de hecho en 1992 se modificó levemente un artículo, precisamente el 13.2. Y se hizo sin mayores problemas, por lo que también ahora podría repetirse el mismo procedimiento para suprimir la cláusula de reciprocidad. Para que se lleven a cabo las reformas necesarias es preciso voluntad política. De ahí que resulte digna de aplauso toda iniciativa, como la aprobada en el último congreso del partido en el gobierno, que propugne la extensión del derecho de sufragio a los extranjeros extracomunitarios legalmente residentes en España, aunque sólo sea en las elecciones locales. Esa iniciativa no hace sino refrendar la proposición no de ley aprobada en 2006 por unanimidad en el Congreso de los Diputados. Ahora sólo hace  falta que la cumplan. En sus manos está.

Post publicado simultáneamente como artículo en la Revista de la Federación Española de Municipios y Provincias Carta Local (nº 206, septiembre 2008)